为了促进技术突破，政府在创新过程中扮演什么样的角色又发挥了什么样的作用？从已有的政府参与突破性创新的案例能否揭示出更普遍的规律？本期海外版块带来了2023年7月4日发表于Technological Forecasting & Social Change（TFSC）上的How is government embedded in innovation process for breakthroughs? A meta-synthesis of qualitative case studies(政府如何嵌入创新过程以促进技术突破？定性案例研究的元分析)一文探讨了这个问题。

为了应对重大社会挑战和科技竞争带来的挑战，突破性创新对任何国家来说都变得越来越重要。通过技术创新为重大社会挑战提供解决方案是政府干预创新活动的重要原因。数字政府、智慧医疗、清洁能源等新兴技术越来越多地用于提升政府治理能力。同样，国有技术研发与私营部门的互动也越来越多，以此降低国家研发风险。政府在创新活动中的作用是多样的、复杂的，而且难以分类。而同样的政府角色在不同的情况和技术阶段可能会有不同的效果。目前仍然难以理解政府在创新活动中的多样化职能。该研究的类型学划分能更好地从组织间关系的视角界定政府角色，提出了创新过程中四种政府嵌入模式：政府主导的核心模式、政府主导的混合模式、政府支持的混合模式和政府支持的外围模式。最后，四种政府嵌入模式之间存在的多种组合和演化规律。

(资料图)

孟佳辉

哈尔滨工业大学经济与管理学院博士研究生，公共管理共同体平台成员

王健

哈尔滨工业大学经济与管理学院院长，教授，博士生导师

柳雅文

哈尔滨工业大学经济与管理学院博士研究生

突破性创新（breakthrough innovation）是“创造性破坏”的一种，是指在原有技术流程上实现阶段性进步。它将颠覆传统的产业竞争格局，让取得技术突破的企业或国家在各自技术领域获得竞争优势。此外，突破性创新可能为一些重大的社会挑战提供新的解决方案，包括以前尚未解决或已经解决但效率低下的问题。突破性创新的杰出贡献使政府受益匪浅，这对于提升国家竞争力尤为重要，特别是在全球竞争、巨大社会挑战和可持续发展需要的背景下。与此同时，激进的创新对现有市场的影响需要政府监管，这也成为政府参与创新活动的动力。

创新突破过程中机遇、风险和成本并存。许多新兴技术很容易陷入死亡之谷（the valley of death），使得其难以实现突破性创新。实现科技进步的积累和突破需要稳定的“创新生态”。由于创新组织可能更加专业化，创新积累和突破通常通过多组织协作来进行。为此，政府采取了许多战略规划和政策创新来营造积极的创新环境。当前，全球科技创新颠覆速度正在放缓，实现技术突破需要更多知识积累。这种情况下，政府在做出政策干预的决策时应更加谨慎。

许多文献试图提供政府在支持突破性创新方面的作用的概念化观点。例如，政府在创新过程中可以充当监管者、激励者、中介者、研究人员、生产者等多重身份。现有文献对政府角色的概念化通常集中于一个或几个类别。然而，每种情况都是不同的，并且很可能形成理论孤岛。政府角色之间的关系很难把握，它们的相似性和异质性使问题变得混乱。为清晰识别创新过程中政府嵌入的模式以促进技术突破，本研究采用元分析方法对 28 个相关案例研究进行理论整合，以梳理已有研究的发现，并在它们之间寻找理论增益。

2.1定性案例研究的元分析方法

元分析（Meta-analysis）可以实现对主题研究的理论整合，并产生新的理论贡献。它可分为定量的元分析和定性的元分析。管理科学中定性研究的综合集成可以在同一主题的研究中产生相同或异质的解释，并形成新的理论推论。

基于案例研究的定性元分析具有极大潜力。案例研究通过复杂的案例设计来获取组织现象的特征。但案例研究相对孤立，其促进知识发展的潜力尚未充分发挥。而元分析能够获取案例研究中的归纳性成果，连接质性证据和主流演绎研究。因此，面向案例研究的定性元分析具有数据统一性和内容深度的优势。定性案例研究的元分析仍然属于一种实证研究。它是对不同初始案例研究的实证洞见进行组合并产生理论建构的方法。尽管样本量比定量研究小，但定性案例研究的元分析可以通过案例整合和理论图景构建来提高理论的普遍性，并保留定量研究所缺乏的案例详实性。

2.2定性元分析的准备

定性元分析的可靠性源自样本选择和分析过程的方法严谨性和透明度。元分析有严格的程序，包括提出研究问题、查找相关文献、筛选文献、数据处理和分析等步骤。样本选择和分析过程的方法严谨性和透明度有助于提高元分析的可靠性。本研究遵循这些步骤的设计原则，具体过程如图1所示，文献筛选规则请详见表1。此外，本研究整合了理论抽象和扎根方法以及数据处理和分析的三级编码范式。最终纳入分析的样本特征如表2所示。

图 1 定性元分析的准备过程

表 1 初始样本的筛选原则

表 2 样本特征

本节首先定义政府嵌入类型的维度，进而确定四种模式。然后，依次提出了动机、行动和效果三个组成部分的四种模式，最后呈现元分析的理论图景。

3.1模式识别：政府嵌入研究的类型学维度

不同的政府嵌入方式意味着不同的治理结构，以促进创新突破。本研究通过对 28 个初始案例研究的元分析，从两个维度建立了政府嵌入类型，以这两个维度创建了四种模式（图 2）。这将有助于我们理解政府在创新过程中的各种责任和职能。

图 2 创新过程中政府嵌入的类型学研究

3.1.1 维度一：政府支持或政府主导

政府参与创新过程的类型，例如支持或领导，会影响角色的选择。政府行为的差异会产生政府干预的两种方式：政府支持（government-supported）和政府主导（government-led）。在政府支持模式下，政府通常不会过多干预创新过程的内部活动，其目的是构建技术创新的制度基础设施。例如，政府将协调利益相关者的协作，并充当提供供需匹配的创新组织的联络点。政府主导模式是指政府设计创新路径，主导创新过程的运行，并确保创新结果满足政府工具能力的预期。例如，在军事技术创新方面，政府通常依赖政府研发设施和创新组织。

3.1.2 维度二：核心-边缘或混合

本研究选择组织间关系的视角对政府嵌入后的创新活动进行理论概括。组织间关系通常以三种方式描述协作目标：市场、网络和层级结构。核心-边缘模式（core-periphery model）从行为的角度解释区域空间的演化，即组织间关系中存在一个紧密而有凝聚力的核心和一个松散的外围。分布式网络模式（distributed network model）代表了组织之间的混合关系，没有核心与外围的界限，组织之间是相对平等的。

3.2政府主导维度的两种模式

政府主导模式通常出现在两种情况：技术落后和社会挑战。前者主要是由于技术落后，造成行业发展困难，政府行动的目标通常是实现技术追赶和自治。后者是直接涉及政府和社会组织的治理问题，例如可持续发展、公共卫生和贫困。在与社会挑战相关的创新活动中，政府通常不会缺席。

3.2.1 模式一：政府主导的核心模式（government-led core model）

在这个模式中，政府发挥主导作用。履行政府职能的公共部门是创新过程的核心组织。最常见的是公共研发机构、国有企业、监管机构等。这种模式经常被视为公共部门之间的集体行动。模式1的特点如下：

图 3 模式1：政府主导的核心模式

(1) 内部监管。

(2) 完全遵循政府意图。

(3) 国有企业和公共研发机构是研发的主要承担者。

(4) 政府间集体行动。

(5) 自给自足。

政府主导的核心模式通常具有明确、集中的创新目标、长期的资源优势、较高的响应速度和执行效率。当社会效率较低时，政府主导的创新模式尤其有用。这种模式有可能为一些紧急、突发或重大的社会挑战以及国家安全风险提供一些解决方案。但其也有负面后果：成本高，不利于技术扩散，特别是在军事技术方面。

3.2.2 模式二：政府主导的混合模式（government-led hybrid model）

公共部门和私营部门以相对平等的方式合作，但履行政府职能的公共部门在创新过程中拥有更强的发言权。这种模式包括许多公私合作伙伴关系。当某些技术同时具有公共价值和市场价值时，政府通常希望以公共部门实体的形式参与，并与私营部门形成伙伴关系。模式2的主要特点如下：

图 4 模式2：政府主导的混合模式

(1) 共同监管。

(2) 主导战略规划，但与合作者协商。

(3) 参与部分研发工作。

(4) 协调公私关系。

(5) 作为主要用户。

政府主导的混合模式在战略可预测性方面为创新过程提供了很好的服务。同时，在模式2中，公共部门和私营部门分担研发风险。当政府的能力有限时，新技术可以通过提供额外能力来协助政府。当私营部门的创新过程遇到困难时，政府的参与可以为创新网络提供合作、信任和合法性。然而，当与政府在创新发展方向上存在分歧时，其他行动者容易形成政治妥协或做出负面回应。

3.3 政府支持维度的两种模式

政府支持的模式通常出现在两种情况：创新生态和技术复杂性。创新生态被视为增强创新溢出的重要局面，而技术复杂性则源于新兴技术后的信息不对称、监管缺失、基础设施建设不完善。在这种情况下，创新组织可能面临很高的研发风险。

政府支持维度是指它是政府的间接动力，即技术创新是政府的治理对象。政府的直接动机是在创新过程中采取治理行动，如改善创新生态、减少技术不确定性等。很少有私人组织愿意参与高风险的研发活动，这就需要政府介入以创建合法且值得信赖的协作环境。此外，还存在合作创新可持续性、市场吸引力以及新技术的公共安全等方面的挑战。政府始终是规范多利益相关者关系的最合适的一方，因为它代表更广泛的利益。

3.3.1 模式三：政府支持的混合模式（government-supported hybrid model）

图 5 模式3：政府支持的混合模式

在该模式中，履行政府职能的公共部门是创新过程的参与者，但并不干预创新的方向或过程。相反，它为创新活动提供支持。与模式1、2相比，私营机构拥有更大的自主权，与公共部门有更直接的互动渠道。模式3的主要特征如下：

(1) 共同监管。

(2) 战略规划但非主导。

(3) 投资和激励。

(4) 协调创新组织合作。

(5) 支持社会投资和技术推广。

政府支持的混合模式允许创新组织与政府建立直接互动渠道，同时也允许高度的创新自由。政府的参与可以改善创新体系的运作，并成为将其他创新组织凝聚在一起的粘合剂。然而，这为政府的治理能力确立了更高的标准。在这种模式下，与模式1和模式2相比，政府对创新过程的参与较少，对创新活动的了解也较少。当政府的支持性政策工具与技术创新的实际需求不匹配时，政府的行动可能会降低资源配置的效率。

3.3.2 模式四：政府支持的外围模式（government-supported periphery model）

公共部门是创新过程中的外围组织。政府通常不直接参与创新过程，而是作为旁观者和管理者，会确保技术创新的发展趋势是健康的、符合国家利益的。Model 4的主要特征如下：

图 6 模式4：政府支持的外围模式

(1) 广泛监管。

(2) 宏观策略。

(3) 广泛的研发支持。

(4) 定期政府部门协调服务。

(5) 引导市场需求的政策法规。

政府支持的外围模式为创新过程提供了宽松的创新环境。政府干预水平低，私营部门可以自由创新。但是，由于政府没有直接参与创新过程，这些创新组织与政府没有直接互动的渠道。这很容易导致不可持续的合作和研发投资。

3.4 元综合的理论图景

政府嵌入技术的情境、动机、行动和后果都被整合在一起，使得四种政府嵌入模式形成了一个全面的理论图景。本研究发现政府与技术创新之间存在双重关系。政府推动技术创新，促进经济增长。另一方面，政府通过加快技术创新来解决治理挑战，提高国家竞争力和社会发展。这两种关系基于四种情境，分别产生两种创新活动中的政府行为动机和四种创新过程中的政府嵌入模式。

图 7 理论图景：政府嵌入创新过程的类型

间接动机派生——模式1和2。技术滞后和社会挑战等情况推动了任务驱动的技术创新。科技创新是政府治理的工具，通常是借助新技术解决治理挑战。这个过程将产生两种模式：模式1是政府主导的核心模式，模式2是政府主导的混合模式。这两种模式均由政府控制。不同之处在于，模式1的核心是政府行为体，而模式2则是公私合作伙伴关系，但政府的话语权更大。

直接动机派生——模式3和模式4。创新环境和技术不确定性等情况有助于以市场为导向的技术创新，其治理的对象是创新过程。政府的行为动机通常是为了直接优化组织的创新能力，为组织创造更好的创新环境，形成市场竞争力。在这两种模式中，政府都不主导创新过程，创新组织更加自主。但模式3中政府行为体与其他行为体的互动更加深入，可以起到更大的支撑作用；在模式 4 中，政府主体处于外围，为创新过程提供更加市场化的创新环境。

4.1 政府嵌入类型学的比较

本研究整合了四种模式的动机、行动和效果的一些显着特征。四种模式在政府干预、自治和代表行动方面有所不同。政府干预程度从模式1到模式4递减：模式1的政府影响力最大，而模式4的政府影响力最小。行动者的自主程度从模式1到模式4逐渐增加：模式4的行动者自主权最多，而模式1的自主权最少。形成各模式基本特征的关键是代表性行动。

当政府直接参与创新计划的设计和研发过程时，通常意味着创新过程正在向模式1迈进。模式2中最具代表性的行为是计划拉动和需求拉动：公私合作和政府采购。模式3中最具代表性的行动是协调：政府在创新过程中与其他参与者充分互动，支持组织间合作。模式4中最具代表性的行动是监管和规划：政府的主要行为是调控和宏观战略的制定。

4.2 多模式组合的现象

复杂的情况和动态的过程导致了模式的动态组合。由于每个政府嵌入模式都有自己相应的积极和消极结果，这使得多个模式能够在创新活动的动态过程中相互结合。

随着形势的变化，创新过程的参与者会修改核心模式。这可以从以下几点看出：第一，特定模式会在一个或多个阶段发挥重要作用。例如，在创新的初始阶段，政府的主导作用被认为很重要。其次，核心模式将反映技术周期的阶段性变化，这与技术创新形势和政府动机的变化有关，这种现象是随着技术周期从初始阶段进入成熟阶段而发生的。第三，各技术领域的模式偏好不同。国防科技领域或技术落后领域优先选择模式1；技术能够帮助应对国防或社会挑战并产生经济效益时，首选模式2和3；当该技术的创新生态系统趋于成熟时，首选模式4。

4.3 政府面临的大挑战：模式组合的动态决策

每个模式都有其自身的优缺点。组织在创新过程中面临的情况可能是多重的，并且同时发生变化。由于这种动态性和复杂性，政府必须随着时间的推移调整治理模式。政府在期望、愿景和方向方面的决策和行动将越来越具有挑战性。突破性创新的出现有偶然性，但它是建立在长期积累和渐进式创新的基础上。因此，稳定的创新生态系统至关重要。从长远来看，政府必须做出决策、部署、转换和组合各种干预模式。然而，政府并不总是在所有领域都具有非凡的远见和敏锐度。在有效推动创新方面，政府面临着新的挑战，即政府干预模式的合理搭配和组合。一些新兴技术带来的新机遇和新风险影响着一个国家或地区的经济、政治和社会竞争力，特别是在数字时代。因此，模式组合的动态决策研究在未来将变得极为重要。

本研究采用基于案例研究的元分析来整合对创新活动中政府行为的理解，从情境、动机、行动和效果四个方面构建了创新过程中政府嵌入类型的理论图景。从行动动机和组织间关系两个维度，本研究将政府嵌入类型分为四种模式：政府主导的核心模式、政府主导的混合模式、政府支持的混合模式和政府支持的外围模式。每个模式都适用于一种情况。它们的行动具有监管、规划、研发、协调、需求拉动几个方面的特点。由于复杂情况和动态过程的复杂性，政府嵌入模式在创新过程中会出现多种组合和核心模式的演化。这有助于理解政府在创新活动中的多元化角色和干预强度的阶段性变化。

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文章来源：

Meng, J. H., Wang, J., & Liu, Y. (2023). How is government embedded in innovation process for breakthroughs? A meta-synthesis of qualitative case studies.Technological Forecasting and Social Change,194, 122735.

本期编辑：刘博研 钟峥云

审核校对：林森